DESARROLLO SOCIAL: DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN (Dr. Manuel Canto Chac)

Introducción.
Existe un consenso relativamente difundido que ubica al desarrollo social como el gran reto de los gobiernos, y en consecuencia, a la política social como uno de los principales temas en la reflexión sobre la acción gubernamental. Enfrentar los desafíos inherentes a la política social requiere operar adecuaciones, administrativas y políticas. Destacan aquellas que son necesarias para la mayor participación de la sociedad en las diversas fases de la política social, sea a través de los usuarios (entonces se habla de participación comunitaria), o de las organizaciones que representan intereses de clase o profesionales (organizaciones sociales), o bien de organizaciones autónomas voluntarias (organizaciones civiles), esta participación reclama que las funciones decisorias sean llevadas al orden de gobierno más cercano a la ciudadanía (descentralización), con el fin que ésta lo pueda tener a su alcance y sea posible que intervenga en la deliberación, decisión y ejecución de las acciones tendentes al bienestar colectivo; esto a su vez requiere de nuevos desarrollos en las ciencias de las políticas que den cuente de las nuevas posibilidades de articulación complementaria y productiva entre gobierno y sociedad (gerencia pública).

En un trabajo presentado en el Congreso pasado traté de abordar la discusión teórica inherente a estos temas, concluyendo con lo que a mi juicio era la agenda de los problemas derivados de esta relación. En esta ocasión, a partir de algunos casos prácticos, quiero intentar un análisis de los obstáculos principales que una relación de esta tipo plantea para, a partir de ellos, esbozar algunas vías para su superación. En este sentido en un primer apartado me referiré a las concepciones sobre el desarrollo social, en el segundo plantearé ubicar algunos de los problemas centrales en cuanto al proceso de descentralización gubernamental, en el tercero enfocaré los problemas inherentes a la participación de las organizaciones civiles en los asuntos públicos, finalmente, en el cuarto apartado intentaré establecer de manera explícita los problemas que surgen al relacionar estos tres aspectos, sugiriendo algunos cauces para su superación.


1.- Las concepciones del desarrollo social.
Sobre la política social se han dicho las más diversas cosas: que únicamente resulta en paliativos; que puede combatir eficazmente la pobreza; que es parte del ajuste neoliberal; que es un instrumento para alcanzar la participación social, etc. Todas estas afirmaciones pueden ser ciertas porque al final de cuentas la política social no es algo homogéneo. Sus distintos sentidos y repercusiones dependen más bien de las definiciones que se tomen como punto de partida, del marco referencial que se asuma, por ello resulta importante clarificar los diversos enfoques y sus implicaciones. Si bien puede haber una multiplicidad de modelos dependiendo del grado de sofisticación en los elementos a considerar, para fines de ubicación de estos planteamientos conviene reducirlos a tres fundamentales:
a) el modelo centrado en la acción gubernamental;
b) el modelo de compensación del ajuste económico;
c) el modelo emergente.

a) modelo centrado en la acción gubernamental.
Corresponde a la concepción del estado como centro, tanto en lo social como en lo económico y lo político.
Sus objetivos fueron: cumplir los derechos, socializar el bienestar y redistribuir el ingreso entre los diversos sectores, el destinatario era el conjunto de la sociedad. Sus contenidos fundamentales eran: prestación gratuita o subsidiada de servicios; protección laboral y redistribución fiscal; subsidio al consumo popular.
Sus instrumentos fundamentales eran: la legislación laboral con prestaciones obligatorias; legislación fiscal de carácter progresivo; subsidio al consumo popular. En cuanto al mecanismo de las políticas de bienestar, quedaban en manos del gobierno todos sus faces, desde la conformación de la agenda hasta la evaluación de resultados.

La ventaja de este modelo es que partía del reconocimiento de los derechos sociales y de la universalización de las prestaciones, formalmente todo individuo tenía derecho a reclamar atención pública a sus necesidades, también se intentaba integrar las acciones promotoras de la actividad productiva con las del desarrollo social; la principal desventaja es que realmente quienes tenían mayor acceso a mejores servicios eran los que tenían a su vez mayor capacidad de negociación política, principalmente las grandes corporaciones, la seguridad social se convertía en instrumento de intercambio político y, por tanto, los más necesitados eran a la vez los menos favorecidos; otra desventaja era la mala calidad de los servicios, al no haber competitividad entre los prestadores. Adicionalmente, las grandes agencias gubernamentales operaban con una enorme burocracia que incrementaba significativamente los costos.

b) el modelo de compensación del ajuste económico
En este modelo se parte del supuesto que el ajuste económico hacia el mercado acarrea costos sociales que es necesario compensar a través de la política social.
El objetivo fundamental viene a ser entonces la compensación de los costos sociales del ajuste económico para aquellos sectores que los sufren de una manera más aguda: los llamados grupos vulnerables o los que se encuentran en una situación de extrema pobreza. Una modificación de este planteamiento puso el acento en el desarrollo del capital humano, entendiéndolo como: en dotar de capacidades básicas a la población pobre para que sea capaz de competir en el mercado (dado que se considera que la ausencia de estas capacidades básicas es el origen de la pobreza).
Sus contenidos están relacionados con la dotación de bienes básicos a los grupos en extrema pobreza (alimentación, salud, educación), así como también recursos para el desarrollo de la capacidad productiva autorganizada de aquella población pobre que es viable económicamente, y la inversión en infraestructura social (salud y educación básicamente).
Como ya se ha señalado, los destinatarios de este modelo son sectores seleccionados, focalizados, se parte del supuesto que el gasto dirigido a toda la sociedad es ineficiente porque subsidia a quienes no lo necesitan, pretende desarrollar la capacidad productiva de aquellos grupos que por no estar en situación de pobreza extrema son viables económicamente.

Sus instrumentos básicos son: la selección de grupos para focalizar la atención, sea por edad (niños, ancianos), por género (mujeres), por ingreso (los que están por debajo de la línea de pobreza), en algunas ocasiones se elabora un censo para establecer el grupo de acción focalizada, o bien subsidios directos al consumo (a la demanda más que a la oferta), esto es transferencia directa de recursos - a través de vales o vauchers - para apoyar el consumo y que las personas favorecidas puedan decidir libremente con quien adquirir sus productos. El instrumento para apoyar la capacidad productiva es el proyecto, los usuarios potenciales de estos apoyos elaboran propuestas y licitan por recursos públicos, para ello tienen que demostrar la factibilidad de su proyecto. Para las acciones tendentes al desarrollo del capital humano los gobiernos planifican su gasto utilizando como criterio fundamental el costo/beneficio, varias de las responsabilidades del gobierno central son transferidas a los gobiernos regionales y locales. En cuanto a los agentes que intervienen tenemos al gobierno que establece las políticas, toma las decisiones y las ejecuta.

En cuanto al financiamiento de las acciones se hace con recursos públicos, pero también con fondos provenientes de la banca multilateral, de la cooperación internacional y de la ayuda filantrópica nacional, también se hace intervenir al grupo beneficiado, ya sea a través del aporte de mano de obra o en metálico. En la implementación, se posibilita la participación de ONG's, particularmente en las acciones de asistencia y de desarrollo de la capacidad productiva, quienes funcionan como prestadores en el primer caso o como asesores en el segundo. Para las acciones relacionados con desarrollo de capital humano se posibilita también la concesión de servicios a grupos autorganizados de quienes anteriormente eran empleados (cooperativas de maestros que se hacen cargo de las escuelas, de médicos y enfermeras que se encargan de las clínicas), así como también de la iniciativa privada, por ejemplo, los bancos pasan a administrar los fondos de retiro.

Las ventajas que tiene este modelo están asociados al mayor nivel de especificidad que tienen sus acciones, así como al involucramiento de múltiples actores (ONG's, comunidades, iniciativa privada, gobiernos locales), propiciando su corresponsabilidad en las labores de ayuda social. También se señala que tiende a la desburocratización de las acciones, generando mayor agilidad y eficiencia.

Las desventajas que tiene este modelo pueden ser:
- genera disminución de la calidad en los servicios a población abierta, toda vez que al focalizar la atención se descuida las formas anteriores de prestación vías agencias de gobierno.
- da lugar a la atención de problemas específicos de manera aislada, por lo que se dificulta el establecimiento de políticas locales que tiendan a aprovechar de manera integral los recursos disponibles.
- la dotación de recursos a grupos específicos aumenta la probabilidad de uso clientelar de los mismos, toda vez que el funcionario de la administración central o incluso local pueden otorgar la aprobación de los proyectos basándose en criterios de intercambio político.
- la traslación directa de dinero implica a su vez varias dificultades: i) el establecimiento del censo, del cual pueden quedar excluidos muchos de los que responderían a los criterios de selectividad establecidos, dada la dinámica de la pobreza, que en épocas de crisis se exacerba, con lo que la eficiencia de la focalización (dirigir la ayuda a quien realmente lo necesita) queda cuestionada.
- asimismo se supone que al tener los recursos en metálico el pobre extremo puede libremente elegir a que oferente le otorgará su poder de compra, sin embargo el ejercicio de este acto de libertad tiene por lo menos dos supuestos: i) que el consumidor tiene información suficiente (el lugar en donde encuentra el mejor producto relativo al menor precio posible), situación que para alguien en situación de extrema pobreza, con niveles educativos nulos o bajos y con escaso acceso a medios de comunicación, es muy poco probable y, ii) que tiene acceso al lugar en donde puede optimizar sus compras sin que esto le signifique nuevos costos (transporte, tiempos), cosa igual de improbable.
- por lo que hace al apoyo de la capacidad productiva, plantea un problema de inicio: la diferenciación entre pobres viables y no viables, contrario al supuesto del que más lo necesita, pero además, desarrollar las capacidades productivas significa atender un conjunto de actividades desde asesoría, capacitación, administración, diseño del producto, comercialización, que no siempre son las más frecuentes, ni siempre quedan cubiertas por el financiamiento y que cuando lo son significan mayores costos de producción que se convierten en una desventaja para la licitación, teniendo entonces mayores oportunidades los grupos que tienen ya acumuladas mayores ventajas.
- lo anterior puede ser también valido cuando se piensa en el ejercicio de responsabilidades por parte de los gobiernos locales, no sólo en el plano de las capacidades gerenciales, sino también en lo que hace a la situación política, toda vez que esta posible descentralización de recursos y decisiones (que no es tampoco los más frecuente) pueda dar lugar al fortalecimiento de cacicazgos y oligarquías locales.
- finalmente, la participación de otros agentes se ve limitada en tanto que participan solamente en el ejecución de los programas, pero no en su diseño, decisión y evaluación.

Hay que añadir que algunos de los problemas mencionados no son restricciones propias del modelo, sino dificultades que aún ante la eventualidad de otro modelo también se presentarían, lo que sí se puede afirmar es que la lógica y la práctica del modelo de ajuste parece poco capaz de superar estas restricciones, por lo que a partir de su crítica y de sus realizaciones se abre la posibilidad de avanzar en la construcción de otro modelo que aproveche las oportunidades que plantea el actual y que supere sus restricciones a través de ubicar como referente el desarrollo social integral. De esto se ocupará el siguiente apartado.

c) el modelo emergente.
No se le puede dar una denominación más específica toda vez que en la actualidad es una propuesta más que una realidad, lo que no niega que su elaboración sea producto de multiplicidad de experiencias de trabajo de diversas organizaciones tanto sociales como civiles, es muy importante tener en cuenta el contexto en el que se desarrollan estas experiencias, que es cuando se ha iniciado ya la crítica teórica y el desmantelamiento del modelo centrado en la acción gubernamental, por lo que pretende aprovechar las oportunidades que abre el modelo de compensación del ajuste, sin descuidar la crítica a sus fundamentos, podemos decir que es un modelo que se ubica en la transición política.

Este modelo se desprende en lo fundamental de las experiencias de las OC's en su intento por participar en la conformación de lo público, parte partir de las condiciones dadas y en el momento actual de la reflexión, por lo que existen áreas que aún no están suficientemente desarrolladas, lo que genera, entre otras limitantes, varias de carácter técnico y aún político.

El objetivo de este modelo es potenciar la capacidad autogestiva, productiva y participativa de los pobres.

En cuanto a sus contenidos el modelo emergente reconoce que es tal la situación de miseria actualmente existente que hace necesaria la atención asistencial (condiciones mínimas de sobrevivencia), pero que ésta debe de realizarse con la participación de los destinatarios, tendiendo a su autonomización en las decisiones. Plantea el establecimiento de políticas que potencien la capacidad productiva de los sectores pobres (tanto de bienes comercializables como de satisfactores de su propio consumo), todo lo cual coadyuva a la generación de liderazgos sociales para que los sectores empobrecidos contribuyan al desarrollo integral, participando en el conjunto de decisiones públicas que los afectan. Plantea a la vez la reivindicación de derechos sociales para toda la población.

Los destinatarios son toda la población pobre (particularmente la que puede organizarse), las comunidades rurales y urbanas. Así como la población en general en tanto que detentadora de derechos sociales.

Los agentes implicados en este modelo son, en primer lugar los propios destinatarios de las políticas, las OC's que estando formadas por profesionales atienden también como consecuencia a sus propios intereses en tanto que en las acciones se profesionalizan y alcanzan niveles de participación en las decisiones públicas. Las organizaciones sociales, los agentes gubernamentales, particularmente las autoridades locales, las iglesias (en tanto que promotoras de organización y de acciones sociales), la iniciativa privada, en tanto que se adhiera de manera concreta a políticas de desarrollo social incluyente. Todos los cuales deben de actuar en un marco de complementariedad a partir de acuerdos específicos, no se descarta el gran pacto nacional, pero se piensa que éste tendría que surgir a partir de experiencias exitosas en lo local.

Los instrumentos son: mecanismos de financiamiento al alcance de comunidades y de organizaciones sociales y civiles; asesoría en la elaboración y desarrollo de programas de bienestar; establecimiento de políticas integradas y no sólo de proyectos específicos; participación de los diversos agentes en todo el ciclo de las políticas de desarrollo social (desde la agenda hasta la evaluación); marco legislativo adecuado para la participación y concretización de los derechos sociales; alianzas locales, regionales, nacionales y aún internacionales entre los diversos agentes intervinientes.

En cuanto a este modelo, más que hablar de ventajas y desventajas habría que hablar de las limitaciones en su estado actual de elaboración. La primera es que, siendo válido el énfasis que se pone en la comunidad, no existen desarrollos suficientes que establezcan cómo esta política social se relacionaría con las organizaciones clasistas, particularmente las de trabajadores urbanos, asimismo no parece haber un planteamiento para los bienes que se prestan a nivel nacional a población abierta tales como educación o salud, se señala la necesidad de aumentar la participación de los gobiernos locales pero esto no parece ser suficiente. Por otra parte, si bien se reconoce la necesidad de la intervención gubernamental, no está suficientemente claro cómo se relaciona de manera sistemática el gobierno con las OC's, ni la manera como éstas podrían participar en los espacios gubernamentales. Por lo que hace a la relación con las organizaciones sociales, los planteamientos se ubican más en la alianza política, sin que este claro como pueda trascender a otros planos, como el de las acciones complementarias, por ejemplo. En suma, las limitantes fundamentales están menos por el lado de los instrumentos que hagan posible el potenciamiento de la capacidad productiva de los pobres y más por los mecanismos de la acción complementaria de los diversos agentes participantes.

Condiciones de viabilidad de este modelo. Los cambios que impulsó el modelo de compensación del ajuste económico (MCA) generó condiciones básicas para el avance del modelo emergente (ME), algunas de ellas son:
- el MCA eliminó el postulado de que el único agente de la política social era el gobierno, abrió la posibilidad de intervención de la comunidad y de las OC's; el ME parte de esta situación pero la lleva más adelante, postulando no sólo su intervención en algunos aspectos de las políticas, sino su participación en las decisiones.
- al reconocerse que no hay un proveedor único de los bienes sociales (el gobierno) se abren alternativas para los usuarios, el MCA establece de esta manera un modelo de mercado, el ME plantea la insuficiencia del mecanismo de mercado y establece la necesidad que haya una evaluación, a partir de criterios claramente establecidos, en la que participen tanto los usuarios como los agentes intervinientes en la decisión.
- el MCA planteó la conveniencia de subsidiar más a la demanda que a la oferta, esto abre la posibilidad de transferencias y subsidios para la generación de oferta, ya no para los productores comerciales, sino para las comunidades, como lo propone el ME. Habría que decir también que pese a estas similitudes hay una diferencia fundamental: el MCA se propone una política social para evitar los costos políticos, del modelo económico, el ME se propone una política social para modificar la relación política entre los sectores de la sociedad.


2.- La descentralización.
Simultáneamente se va generando el consenso en torno de la necesidad de trasladar funciones, recursos y capacidad de decisión a los gobiernos locales, pero diversas dudas acompañan a este consenso, tanto en cuanto al uso de los recursos, como cuanto a las capacidades administrativas, e incluso en cuanto a la voluntad política para operar una verdadera descentralización, todo lo cual pone sobre la mesa de discusión tanto la relación gobierno central (nacional,federal) - gobierno local, como también la relación entre gobierno y sociedad.
¿Qué funciones le deben de corresponder al gobierno central, cuáles a los gobiernos locales?, ¿cómo dotar a estos últimos de los elementos suficientes para cubrir sus funciones?, ¿cuál es el papel que le corresponde en las decisiones a la ciudadanía, a la organización comunitaria y a la organización civil? son, entre otras, algunas de las interrogantes que se deben de responder al pensar la transformación de las relaciones entre gobierno y sociedad. Una primera cuestión que resulta necesario abordar es la de la relación entre diferentes órdenes de gobierno, lo que apela a la noción de federalismo. "El federalismo implica un principio de subsidiariedad por el cual todo lo que podamos hacer en la escala local, en la escala regional, no debe decidirse en la escala nacional. Primero por un principio de eficacia política y, segundo, por un principio de favorecimiento de la participación como elemento fundamental de la dignidad política y del sentido de la libertad." (Colomer: 100). La relación con el tema de la federación se debe abordar por lo menos frente a tres tipos de enfoques; uno de ellos tiene que ver con el asunto de lo nacional. Para el siglo XX parece que el problema de la nacionalidad es desplazado por el asunto de la competencia (aunque por supuesto esto no es lo más preciso para el caso de Europa oriental); la integración de los mercados, el desarrollo de la industria, las guerras comerciales y los desarrollos tecnológicos obligan a pensar en los límites de los estados nacionales con respecto de la competencia económica y a formular respuestas de integración, ya no sólo a partir de relaciones de cooperación económica, sino también de marcos legales, administrativos e incluso políticos.

El otro tipo de problemas tiene que ver con el enfoque de lo federal en relación con el de equilibrio de los poderes. Tal vez habría que verlo como un mecanismo a través del cual la sociedad distribuye el poder y la soberanía entre diferentes unidades de gobierno, generando de esta manera contrapesos y funciones limitadas, al final de cuentas como un mecanismo de control del gobierno por la sociedad.

El concepto clásico de soberanía, referido al poder de mando supremo de una sociedad política fue puesto en tensión por el estado federal. Pareciera que contemporáneamente el concepto de soberanía ha sido relegado por el de ley y por el de decisión, en los estados modernos la decisión no corresponde a un sujeto único, sino que surge a través de un complejo entramado de intermediaciones y de complicados juegos de poder, lo cual hace que la soberanía aparezca como dividida, compartida y que privilegie el asunto de la coordinación entre diversas instancias de poder y de relaciones complejas entre los diversos mecanismos de intermediación, la idea de un sólo sujeto decisor ha entrado en decadencia acompañando la decadencia del poder centralizado del estado, de aquí que se tenga que operar un desplazamiento en la discusión hacia el asunto de la representación y de la decisión, mismos que apelan a la diversidad y relación entre las intermediaciones sociales. Si las dos situaciones anteriores las enfocamos a las peculiaridades del federalismo latinoamericano, nos encontramos con la dificultad de caracterizarlo en relación a los modelos históricos:
"el federalismo [latinoamericano] no es ni una copia del federalismo norteamericano ni un producto vernáculo. Más bien se podría caracterizar como un proceso de tipo interactivo según el cual las propuestas doctrinarias provenientes de otros contextos son reelaboradas a la luz de las necesidades..." (Carmagnani: 398).

Si para la tradición europea el problema central era el de la relación entre nación y estado y para la norteamericana lo era el equilibrio de poderes, la tensión principal en el surgimiento del federalismo latinoamericano se puede ubicar en: "...(que) la forma de gobierno existente no garantiza una adecuada gobernabilidad del país, pues no es capaz de proyectar a las provincias o estados hacia un horizonte más amplio ni dar vida a mecanismos institucionales aptos para que las instancias del gobierno general lleguen efectivamente a todos los puntos del estado y para que, viceversa, las instancias de las regiones o provincias sean adecuadamente representadas por el gobierno general." (Carmagnani: 401).

Por lo que hace al federalismo mexicano, éste presenta una tensión entre: "la propensión a borrar las competencias políticas para convertir entidades federativas en unidades administrativas, y el movimiento de los estados a reivindicar su soberanía. En esta tensión de larga duración la fórmula federal permitió, por más de un siglo, conciliar estas tendencias para sufrir un significativo desajuste en los años noventa del siglo pasado, y un giro corporativista o estatista a partir de los años treinta del presente." (Hernández: 289)

De aquí entonces que en el caso mexicano el poder federal aparezca más como el agente innovador que al imponer su dominio sobre las oligarquías locales contribuye a la unidad territorial y a la modernización del conjunto del país, el reclamo de la descentralización aparecerá entonces más atravesado por los criterios de eficiencia administrativa y de aprovechamiento de los recursos de las regiones para sus pobladores que de reivindicación de identidades culturales.

Desde inicios de la década de los ochenta se retoma de manera significativa la discusión sobre la descentralización, en las reformas legislativas realizadas en 1983 se señala en la exposición de motivos que la descentralización tenía como su razón de ser el fortalecimiento del municipio libre. Sin embargo las prácticas hasta ahora observables parece que aún no logran desterrar la situación de que: " ... en el sistema autoritario posrevolucionario, las libertades del 'municipio libre' han sido únicamente aquellas que los gobernadores han permitido. El otro gran límite a la libertad municipal, han sido los recursos: las fuentes locales resultaron, desde el principio, notoriamente insuficientes para satisfacer las demandas de servicios y obra pública locales. Las transferencias de recursos de los gobiernos estatal y federal al municipio, se convirtieron no sólo en insustituibles - por ser el ingreso principal - sino en otro y muy efectivo instrumento de control político." (Meyer: 241)

Parece difícil establecer un único sentido en el que el rescate de los niveles de gobierno se esté realizando a través de los procesos de descentralización, desde una cierta perspectiva la descentralización hace referencia a una traslación de responsabilidades del gobierno central a los gobiernos locales, antes que traslación de recursos que permita que los gobierno locales amplíen sus posibilidades de acción y decisión; incluso en los avances que se han observado en algunas regiones en cuanto a autonomía administrativa y participación algunos creen encontrar: "una nueva tecnología de poder que se orienta más a la modernización que a la democratización del aparato de Estado" (Jalbert: 253)

De tal suerte que en la acentuación contemporánea de solidaridad individual se vería más el paso "de la era del estado providencia a la del ciudadano providencia". Después de un largo período de acciones de asistencia a partir de las políticas de estado, se llama "al ciudadano a tomar sus responsabilidades, esperando tal vez culpabilizarlo e invitándolo a armonizar sus necesidades en función de las del estado y las de la economía en crisis." (Jalbert: 257)

Por otro lado hay quienes ven de una manera bastante promisoria el espacio de lo local, y en particular del municipio, para ensayar fórmulas que posibiliten la resolución a añejos problemas: "... el municipio pasa a ser un amplio campo para los análisis de procesos sociales fundamentales, constituyendo de esta suerte una especie de laboratorio, mediante el cual pueden llevarse al cabo diversas acciones encaminadas a resolver los problemas más acuciantes de nuestra sociedad." (Mejía: 5)

En síntesis, la redefinición de las relaciones gobierno sociedad se da en un entorno en cual también son puestos a prueba todos aquellos conceptos que fueron la base de nuestra cultura política. No se puede invocar como mecanismo fundamental de legitimación la identificación de la Nación con las instituciones estatales, el concepto de soberanía ya no puede mas fundamentar la idea de un sólo decisor, las distintas formas de agregación social demandan participar en las decisiones con vías nuevas de representación social y el federalismo parece ser visto cada vez más como un mecanismo de limitación del poder político que de engrandecimiento de la Nación. Pasar a otro modelo es el reto del presente, cómo orientar este tránsito de atribuciones y de suplencia circunstancial de los que aún no puedan asumir las funciones que les correspondan es el desafío principal de las estrategias de descentralización.

Analizando algunos casos de ejercicio de gobierno local se puede encontrar algunas constantes que favorecen su desempeño, entre las principales está el cambio político. Cuando la competencia partidaria produce cambios en el partido gobernante la eficacia en el desempeño se ve favorecida, así como la mayor participación social, producto a su vez de que el triunfo opositor suele darse cuando postula algún candidato que tiene reconocimiento previo entre la población, estos cambios favorecen el desarrollo de estructuras incluyentes y participativas. Sin embargo no se puede negar que junto con ello aparecen múltiples restricciones, particularmente cuando el gobierno estatal está a cargo de un partido distinto al del municipio (Pardo).

A partir de análisis de casos de gestiones municipales exitosas (Pardo, Merino, Cabrero, Mejía) y de propuestas de diversos actores participantes en estos procesos, puede llegar a establecerse algunos puntos de agenda para la descentralización en México:
a) la redistribución de atribuciones entre federación, estados y municipios, con los mecanismos adecuados de coordinación entre ellos, en esta redistribución el concepto de subsidiariedad puede jugar tanto como horizonte de las nuevas atribuciones como criterio de desempeño de las mismas;
b) la democratización en todos los niveles a fin que se de una adecuada relación gobierno-sociedad, así como un control del primero por la segunda;
c) la incorporación de las diversas formas de intermediación social en el diseño e implementación de decisiones en los distintos niveles de gobierno;
d) el incremento de la capacidad gerencial en los niveles "inferiores", que les permita diseñar y ejecutar acciones para el bien de la comunidad, así como el debido control en el manejo de los recursos;
e) el diseño de mecanismos de asignación presupuestaria para que junto con el traslado de funciones se dé el traslado de recursos y la autonomía necesaria en las decisiones sobre la ejecución.
f) el desarrollo de mecanismos de relación a nivel municipal en los que el referente sea la comunidad y que tanto acerque las decisiones la ciudadano como permita la integración de las diferencias culturales.
g) el diseño de un marco general en el que se de una retroalimentación de los rendimientos entre los diversos niveles de gobierno.

De ser válida esta agenda habría que poner atención en los conflictos prácticos que le serían inherentes, entre ellos podrían estar:
i) la dificultad para poder integrar políticas nacionales con la redistribución de decisiones, habida cuenta del predominio de la lógica de la federación y la escasa experiencia resultante en coordinaciones de carácter ascendente, junto con el incremento del riesgo de que en la implementación se distorsionen los objetivos de las políticas.
ii) las dificultades para compaginar alternancia política con colaboración y coordinación entre gobiernos, habida cuenta de las experiencias en esta materia y la aún escasa probabilidad del predominio de una lógica de alternancia en el sistema político.
iii) la existencia de una estructura política basada en los compromisos con oligarquías locales y el tránsito hacia formas nuevas de asignación y gestión de los recursos


3.- La participación de las Organizaciones Civiles.
Un tercer consenso existente es sobre la participación de la sociedad en la acciones de la política social; en particular me referiré a lo relacionado con la participación de las OC's, que como quedó señalado en la introducción es uno de las formas posibles de participación de la sociedad en los asuntos públicos. En la ponencia presentada en el Congreso del 97 del CLAD, abordé con amplitud este asunto, ahora sólo destacaré, algunos de los aspectos entonces abordados, primero en cuanto los obstáculos para la relación OC's - gobiernos:
a) El primero es de carácter político;
b) El otro obstáculo es de déficit en el contrato social;
c) El tercero es de carácter técnico y financiero.
Propuse entonces lo que a mi juicio eran los temas centrales de discusión sobre el asunto:
I) Un marco legal que reconozca la actividad de las OC's en el desarrollo social como de interés público;
II) cambios en la administración y en los administradores públicos a fin que sean capaces de potenciar la productividad de la sociedad civil;
III) la preocupación de los gobiernos por la politización de las OC's;
IV) la necesidad de acuerdos entre ambos actores sobre los objetivos y la estrategia de la política social;
V) La descentralización de las decisiones públicas como una ocasión de relacionarse con los gobiernos "concretos". (Canto)

En lo que se ha podido observar en cuanto a relaciones específicas entre OC's y gobiernos aparecen algunas alternativas fundamentales:
i)Participación como implementadoras de políticas y programas. Para algunas organizaciones, y para muchos gobiernos, lo viable y estratégico será convertirse en vendedoras de servicios al sector gubernamental como implementadoras de programas. Existen algunos aspectos en los que se ha centrado la ventaja comparativa de las OC's con respecto de las agencias públicas, por un lado se señala que la dimensión de las OC's hace que estas puedan operar con una menor estructura administrativa y que, por tanto, los costos burocráticos asociados al proyecto sean bastante menores. Asimismo, se ha señalado que el mayor contacto que mantienen con la comunidad les permite una relación más fácil y transparente, lo que contribuye a que la población pueda ejercer una mayor vigilancia de los fondos que se utilizan para su beneficio (Migdley). Sin embargo no se ha analizado con suficiencia la capacidad profesional de las OC's, hasta ahora se oscila entre la exaltación o el denuesto pero sin suficientes elementos para sustentar un punto de vista objetivo. Parece que en cuanto a esta modalidad de participación son tres los aspectos de los que depende su éxito: a) capacidad técnica para poder competir como licitadoras, lo cual a su vez requiere de su especialización en algún campo específico, lo que tal vez podría entrar en contradicción con las observadas estrategias de diversificación a fin de lograr su sobrevivencia; b) inversión en capacidad instalada; c) destrezas organizacionales.

ii)Participación como consultoras. En este caso la probabilidad de éxito depende, si bien de una capacidad técnica, de su nivel de cabildeo, lo cual a su vez tiene que ver con el nivel de relaciones previas con el grupo en el gobierno y con la afinidad con las preferencias de los gobernantes en turno. Las posibilidades y limitaciones en esta alternativa tiene que ver con la capacidad de los asesores para proporcionar apoyos técnicos efectivos, esto a su vez tienen que ver con la profesionalización de las OC's y esto último se relaciona con las fuentes de financiamiento; hasta ahora los recursos que reciben las OC's provienen básicamente de la cooperación internacional, los vínculos que establecen con comunidades y organizaciones sociales son de carácter voluntario, en cuanto que no suele reconocerse la asesoría como un trabajo profesional que en tal sentido representa un costo para el proyecto de desarrollo. Si se asumiera que los servicios de asesoría son un insumo fundamental para que la comunidad puede realmente participar en las decisiones, esto implicaría a la vez reconocer que los costos de tal asesoría tendrían que ser considerados como costos directos del proyecto.

iii)Participación como promotoras en el diseño e implantación de políticas. Desde luego que la participación en un diseño de políticas también se puede hacer como consultoras, el punto al que me refiero es cuando la OC interviene promoviendo una política que ella misma considera de importancia, en este sentido la probabilidad de éxito depende más que nada de la capacidad de generar alianzas con otros actores, lo que tiene a su vez que ver con la redefinición de relaciones entre OC's y organizaciones sociales, puesto que en el pasado reciente las primeras aparecían sólo como servidoras de las segundas y no en una relación contractual ni de alianza estratégica.

Los anteriores pueden ser algunos de los dilemas que se presentan cuando analizamos desde las mismas OC's sus posibilidades de participación, pero cuando fijamos más la atención en el entorno aparecen otro tipo de desafíos, suponiendo la búsqueda de relaciones complementarias más que competitivas con otros agentes sociales, podemos tener las siguientes posibilidades y restricciones:
A)Con respecto al nivel de autoridad con la que se relacionen. Normalmente se piensa que es al nivel local en el que se da la mayor posibilidad de colaboración entre OC's y gobierno, toda vez que corresponde a su tamaño de escala y que en él se hace posible el diálogo directo con la autoridad, sin negar que todo esto sea cierto, estando totalmente de acuerdo en que uno de los objetivos fundamentales de las reformas del Estado debiera ser "acercar las decisiones al ciudadano", el buen deseo no elimina los problemas que esto trae consigo, entre los cuales se pueden identificar: la más débil tendencia a la democratización en las instituciones locales, la menor habilitación técnica de sus gobiernos, la menor dotación de recursos, etc. Por lo cual las necesarias adecuaciones tienen que ser resultado de procesos complejos de reformas políticas, jurídicas y organizacionales para que la administración pública local sea capaz de aprovechar la capacidad productiva de la sociedad civil.

B) Si a nivel local parecen estar claros los mecanismos y las limitaciones para la participación de las OC's en las decisiones públicas, cuando el tema se plantea a nivel de todo el país las dificultades y ausencia de claridad son aún mayores. Tal vez el punto más conflicto sea el de los mecanismos de representación de las OC's, desde el punto de vista gubernamental se ha insistido en la necesidad que existan instancias que representen a las OC's y que en tal sentido sean interlocutoras del gobierno ante una eventual participación reconocida jurídicamente en la elaboración de políticas públicas. Por el lado de las OC's el asunto de la representación reviste mas de una dificultad, algunas provienen de las prácticas corporativas del régimen político mexicano, en las que se percibe una tendencia persistente a construir formas de representación que propician el control de los diversos sectores sociales por parte del gobierno. Pero además de ello, existe la preocupación por el menoscabo que pudiera tener el derecho de libre organización consagrado en el artículo 9º constitucional. Como quiera, cuando se piensa en la política nacional se requiere tener en cuenta que el nivel de interlocución que se requiere reclama la existencia de mecanismos de representación que, sin anular la autonomía de cada organización -base de su aporte a la vida política contemporánea- permita un diálogo eficaz, en términos de la real participación en las decisiones.

C) El tipo de relación que establezcan con las Organizaciones sociales. Usualmente en América Latina las OC's fueron vistas como entes al servicio de las organizaciones de clase, ya sea en la asesoría especializada o en la intermediación de sus recursos; con la crisis de representación política el vínculo entre OC's y OS's fue desdibujándose, adicionalmente, la irrupción de las demandas ciudadanas por la democratización, básicamente en sus aspectos procedimentales y la búsqueda de confluencias amplias contribuyó a que la vinculación entre estos dos tipos de organizaciones perdiera los rasgos predominantes en la década de los setenta y parte de los ochenta. En la actualidad parece que aún no se define este tipo de relación, indefinición que no se puede posponer por más tiempo, toda vez que la presencia consistente de OS's requiere de las asesorías especializadas y la posibilidad de las OC's de influir en las políticas públicas requiere de un peso político como el que pueden proporcionar las primeras. D) El asunto del financiamiento y del control fiscal. Las ONG's, como cualquier organización privada o como cualquier persona, rinden sus declaraciones al fisco y éste puede auditar sus estados financieros cuando lo decida, a nadie se le ocurriría que todas las personas o entidades privadas tengan que dar cuenta a todos los demás, ¿qué es lo que hace que en países con sistemas políticos desarrollados las propias ONG's impulsen la discusión en torno de la rendición de cuentas, tanto del gobierno como de ellas mismas, a la sociedad?, el principio de que la sociedad tiene derecho a saber en qué se emplean sus recursos, es decir: los recursos públicos. Caracteriza a lo regímenes con democracias desarrolladas la transferencia de recursos públicos hacia las ONG's, sin embargo estas transferencias aún no adquieren en los países de AL carta de ciudadanía y, por tanto no se sujetan a procesos estandarizados y juridificados que alejen la sombra de intercambio político. Sabemos que en Al es usual que las OC's reciban financiamiento y aún se puede decir que subsisten debido al apoyo de la cooperación internacional, misma que desde los ochenta ha manifestado cambios en su orientación, probablemente como consecuencia de los cambios en la orientación política de los gobiernos de los países cooperantes y de la relación entre gobiernos y agencias de cooperación, así como también por los cambios de los paradigmas de desarrollo social, todo lo cual repercute sobre la orientación de las agencias donantes, sobre los condicionantes para las OC's en su relación con los gobiernos.

Tenemos entonces que las relaciones entre OC's, tipos y niveles de gobierno, organizaciones sociales y cooperación internacional son los hilos con los que se teje la compleja red de desafíos para un planteamiento a fondo de la participación de las OC's en el desarrollo social.


4.- Los temas comunes:
A manera de conclusión propongo los siguientes problemas que se siguen al enfocar la política social frente a sus retos fundamentales: la participación de la sociedad y la descentralización de las decisiones públicas hacia los niveles locales de gobierno, distingo tres niveles: conceptual, político y técnico.

* A nivel conceptual
a) Sobre el modelo de desarrollo. Sin duda que este es el principal asunto de carácter conceptual a dirimir, como se intentó plantear en el primer apartado, no es indiferente la posición que ocupen los distintos actores de la decisión que se tome sobre el modelo de desarrollo social, puesto que ello los ubicará como usuarios, como implementadores o como actores en una relación de corresponsabilidad. Resulta entonces crucial definir el modelo que permita la mayor concurrencia de actores con el mayor consenso posible.
b) Sin duda también que la elección sobre el modelo de desarrollo social estará a su vez condicionada por la manera como se conciba la relación entre gobierno y sociedad, el ejercicio del poder al final de cuentas. El reto para los gobiernos es reconocer la existencia de entes políticos más allá de la representación; reconocer que el ciudadano no se reduce al votante, sino que puede hacer uso cotidiano del poder que ha delegado en el gobierno, también podríamos decir, si incorpora a la democracia representativa la democracia participativa, si modifica la concepción del ejercicio de la soberanía y la rendición de cuentas.
c) el tercer asunto es sobre el régimen político. Los retos de la política social de la actualidad desafían a la reformulación del régimen político, tanto en relación al equilibrio y distribución de poderes (como cuando se plantea convertir a la política social en política de Estado), como en cuanto a las relaciones intergubernamentales (en términos de las descentralización) a fin de acercar las decisiones al ciudadano.

* A nivel político
d) el primer dilema es si se optará por hacer transferencias de recursos públicos a actores no dependientes del gobierno, a través de reglas de juego establecidas -juridificadas- que desplacen el intercambio político entre gobierno y actores sociales de la obtención de fondos a la orientación de las políticas, que incluso puedan dar lugar a coaliciones entre diversos actores sociales que participen en disputas cuyas arenas no sean controladas por el gobierno central.
e) otro desafío para los diversos actores es armonizar entre los distintos agentes intervinientes (agencias de cooperación, gobiernos, Oc's, Os's) los flujos de recursos y las orientaciones que propician hacia el desarrollo social.
f) para las organizaciones, tanto sociales como civiles, entrar en una situación de normalidad de los intercambios con el gobierno y de institucionalización de su presencia pública, implica la modificación de sus pautas de negociación (entre presión y argumentación), pero también sus pautas de relación, lo que entre otros temas espinosos plantea el de la representación para la interlocución, terreno que parece ser crecientemente disputados por formas profesionalizadas de la acción política, ya sea por organizaciones partidarias o parapartidarias emergentes (APN's en México).

* A nivel técnico
g) el dilema central, una vez resuelto el asunto del modelo de desarrollo (inciso a), es ineludible pensar en los indicadores de eficiencia que posibiliten una discusión objetiva sobre el éxito - fracaso, que tomen en cuenta la naturaleza diversa de los objetivos a alcanzar.
h) una vez acordado el sentido de los flujos será necesario acordar criterios de asignación de recursos que tomen en cuenta el carácter de los diversos actores de dependientes de la administración pública. i) desde luego que la creación de dispositivos que permitan la interacción entre diversos actores sociales y gubernamentales (comprendiendo entre ellos a los distintos órdenes de gobierno) será un desafío de primer orden.

Dr. Manuel Canto Chac (Profesor /investigador. UAMX - DCSH).

BIBLIOGRAFÍA CITADA
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CARMAGNANI, Marcelo. Federalismos latinoamericanos: México, Brasil, Argentina. FCE, México 1993.
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HERNANDEZ, Alicia. "Federalismo y Gobernabilidad", en Carmagnani, op, cit. JALBERT, Lizette. "La décentralisation: enjeux et perspectives" en L. Maheu y A. Sales (coordinadores) La recomposition du politique. PUM, Quebec, 1991.
MEJIA, José. Problemática y desarrollo municipal. UIA - PyV, México, 1994. MERINO, Mauricio. En busca de la democracia municipal. El Colegio de México, México, 1994. MEYER, Lorenzo. "El municipio mexicano al final del S. XX", en Merino, op. cit.
PARDO, Ma. Carmen. "La gestión municipal, ¿motor o freno para el desarrollo democrático?" en Merino.